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25/11/2021

Em um momento de crises econômica, sanitária e choque de preços de energia, o atual governo tem se valido do expediente da Medida Provisória (MP) para tentar passar reformas que não consegue aprovar através de projetos de lei. Ao ritmo de edição de mais de uma
por semana, ao longo de 2021, causa preocupação o uso das MP também para tratar de assuntos de natureza regulatória. Tal é o caso das MP 1063/21 e 1069/21, editadas em agosto passado, e que tratam da comercialização de combustíveis.

No plano da forma, este assunto já estava sendo conduzido pela Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), seguindo os ritos que presidem as boas práticas regulatórias. Já no plano do conteúdo, o atropelo do Poder Executivo feriu a credibilidade da ação do regulador setorial e levantou questionamentos sobre a urgência. A ANP,no início de novembro, aprovou os novos dispositivos regulatórios na mesma linha das Medidas Provisórias, onde se destacam as seguintes mudanças: 1-a permissão e regulamentação da venda de combustíveis fora das instalações autorizadas; 2- fim ou flexibilização da tutela regulatória da exclusividade da marca e; 3- permissão para os transportadores retalhistas (TRR) venderem gasolina-C e etanol hidratado.

A regulação da cadeia de abastecimento de combustíveis é complexa e reformas estruturais devem contemplar horizontes de longo prazo e etapas de transição. No âmbito dos marcos legal e regulatório brasileiro, os preços são liberalizados, a entrada e a competição entre os agentes deve ser sua pedra angular. A ideia (ou simples solução) que norteia e motiva as mudanças regulatórias é de que a competição precisa ser ampliada, pois assim haverá redução dos preços ao consumidor final.

Chama constrangedora atenção o quanto o governo brasileiro tem se empenhado, desde 2019, em sinalizar o objetivo de baratear o custo da energia, e o quanto de equívocos são cometidos decorrentes do desconhecimento das especificidades setoriais, em especial as características de competição oligopolista e as barreiras estruturais à entrada.

As MPs e as alterações regulatórias colocam, por um lado, em plano secundário as especificidades setoriais de natureza logística, operacional, comercial/contratual e de segurança. Por outro lado, tampouco atentam para as condições e custos regulatórios de fiscalização do novo ambiente concorrencial proposto; e nem para os custos de adaptação dos agentes econômicos às novas condições de mercado.

Neste sentido, o padrão de concorrência nos mercados de combustíveis requer não apenas mais agentes econômicos ofertantes; eles precisam ter qualificação para assegurar condições adequadas de abastecimento, minimizando fraudes fiscais e adulteração.

É importante sublinhar que os últimos reajustes de preços de combustíveis estão relacionados aos choques de preços da energia (o preço do petróleo mais que dobrou nos últimos 12 meses) e não são decorrentes diretamente, em nenhum país do mundo, das condições de competição nos segmentos de refino, distribuição e/ou revenda dos combustíveis. Além disso, é fundamental notar que existem diferentes estruturas de mercados de combustíveis. O mercado de gasolina é diferente do mercado de GLP, por exemplo, sendo formados inclusive por players diferentes nas atividades de distribuição e na revenda aos consumidores finais.

Porém, no Brasil, o atual contexto põe uma lente de aumento numa série de problemas não resolvidos, desde a liberalização promovida em 2001. Tais problemas emergem da confusão, inclusive conceitual, que embaralha no mesmo pote a visão empresarial e as políticas públicas. Em outros termos, é mister separar a formação e reajustes dos preços da empresa monopolista no refino e a política de preços de combustíveis (hoje inexistente no plano formal) a ser implementada pelo governo.

A política de preços dos combustíveis é, em última instância, um instrumento de política energética. De maneira esquemática, a política energética se articula: 1- em torno da segurança do abastecimento de energia e 2- do uso racional e eficiente dos recursos naturais. Para tal, os governos, de uma forma geral, dispõem de instrumentos como as políticas de tributação das fontes de energia, as políticas de preços e os subsídios/incentivos que permitem promover, por exemplo, o desenvolvimento de determinadas fontes de energia em detrimento de outras, consideradas mais caras e/ou mais poluentes.

Este é um dos papéis legítimos do Estado no setor de energia e se olharmos, sem fundamentalismos liberais ou intervencionistas, encontraremos inúmeros exemplos internacionais de busca de utilização de instrumentos de política energética para atenuar os efeitos do atual choque de preços.

No Brasil, apesar de existir uma carga de tributos elevada, não existe uma política funcional de preços dos derivados e, portanto, a arrecadação serve primariamente a necessidades fiscais. Além disso, caberia levar em conta o aumento dos custos de fiscalização e os custos de transação nos diferentes elos da cadeia de abastecimento. Neste diapasão, seria recomendável a intensificação dos esforços de regulação da conduta, coibindo e punindo exemplarmente ações fraudulentas e práticas anticompetitivas.

Pressionado pelo aumento dos preços da energia e de seus efeitos inflacionários, o açodamento governamental na aprovação das MPs mencionadas acima vende a ilusão de que elas se traduzirão em redução de preços no curto prazo, pois teria o condão de corrigir problemas estruturais.
O preço da energia é, sem dúvida, uma variável crítica com impactos macro e microeconômicos. Não é por acaso que o tema está no topo da agenda governamental de todos os países no momento.

Nos EUA e Europa, os mercados de combustíveis são bastante diferentes do mercado brasileiro. Mas o efeito dos preços da energia sobre a inflação já é notado. No Brasil, esse efeito inflacionário, infelizmente, já pode ser também nitidamente constatado, e se traduz na ampliação da desigualdade social e na perda de competitividade.

Helder Queiroz Pinto Jr. e Marcelo Colomer são professores do Grupo de Economia da Energia/Instituto de Economia da UFRJ.

Autor/Veículo: Valor Econômico

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